完善权力清单制度的五个维度
文章来源：《学习时报》2018年6月11日第6版
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政府权力清单是一项依法将行政权力事项清单化，从而实现规范行政权力、增进市场活力的本土制度创新。当前，权力清单制度虽已解决了“有没有”的问题，但从实施效果看，这一制度还有诸多有待完善之处，解决“好不好”的问题应尽快提上日程。
政府权力清单是一项依法将行政权力事项清单化，从而实现规范行政权力、增进市场活力的本土制度创新。
当前，权力清单制度虽已解决了“有没有”的问题，但从实施效果看，这一制度还有诸多有待完善之处，解决“好不好”的问题应尽快提上日程。如在制度属性方面，权力清单究竟只是业务操作指南或政府信息公开载体，还是法律文件，尚无定论；实际效力方面，权力清单是否具有硬性约束力，实践中有不同看法；法律依据方面，部门规范性文件、三定方案、国际条约等是否可作为梳理权力事项的依据，尚未达成统一；编制程序上，目前清单编制完全属政府内部程序，民主性尚不足，一定程度上影响了其科学性；清单质量上，由于缺乏顶层设计和监督机制，各地权力清单形式千差万别、质量参差不齐，有的权力事项甚至和法律相冲突等。这些问题严重影响了权力清单制度的权威性和公信力，制约其规范行政权力的功能。而且，在中国裁判文书网搜索发现，已有336个检索结果与权力清单具有直接或间接关系，这表明某些权力清单已逐渐成司法审查的对象，应当引起足够重视。笔者认为，搭建权力清单制度形态的“上半场”目标已经实现，权力清单制度应尽快进入规范发展、提质增效的“下半场”。
实施动力由政策化走向法治化
权力清单制度虽已全面铺开，但各地的推动力度、工作进度、清单质量差距较大。一些地方进展缓慢，少数地方政府部门至今尚未公布清单；有的敷衍了事，清单内容简单笼统，甚至缺少权力运行图、法律依据等基本要素；有的甚至塞“私货”，利用清单扩张部门权力；有的清单一经编制便一成不变，与法律法规存在冲突等，这些问题的根本原因在于实施动力不足。目前，权力清单制度的唯一依据是《意见》，发文规格不可谓不高，但政策与法律相比，在约束力、稳定性、责任追究等方面均存在一定差距，造成少数地方对编制权力清单并非真正重视，而只是当作应对上级任务来敷衍。
在权力清单制度走向高质量发展的下半场，首先需推进权力清单制度的法治化，解决制度发展的动力问题，建议以行政法规对权力清单制度做出顶层设计，增强制度的刚性。需明确编制和公布权力清单是地方政府的一项法定职责，严格按照清单行政是法定义务；规定权力清单应包含的基本要素，防止清单编制的随意性；细化编制程序，增强民主性和科学性；确定动态调整机制，定期根据法律法规的立改废释情况，对清单做出更新调整；明确违背清单的法律责任，让权力清单长上“牙齿”等。总之，只有将权力清单制度的发展纳入法治化轨道，制度才能保持持久活力，才能起到规范行政权力的作用。
清单形态由自由探索走向统一规范
由于权力清单制度无任何先例可循，且无明确的技术规范，清单编制工作总体处于自我摸索阶段，带来了不少问题。最明显的就是各地权力清单形式差别过大，科学性合理性受到质疑。
在权力清单制度发展的下半场，应从中央政府层面加强对权力清单编制工作的指导，总结和复制可供推广的编制经验，从形式上解决清单编制的随意性问题。增强制度的统一性，尤其是对权力清单的编制程序、分类标准、包含要素、展现形式、动态调整、审查机制等做出明确规定，在实现权力清单标准化发展的基础上，统一规范清单的具体编制工作。此外，国务院各行业主管部门应当编制本行业的权力清单指导目录，以供地方政府部门借鉴参考。
编制思路由数量优先走向质量为本
以数量为先导的清单编制思路不仅造成清单形式千差万别，还在内容上影响着清单质量。笔者通过检索发现，有的清单缺乏必要的要素，甚至存在法律依据、权力运行图为空白的情况；有的权力事项名称、法律责任等规定极其笼统；有的权力事项甚至存在漏项、缺项；有的甚至对国家已经取消的权力事项，尚未作出及时更新等。因此，这就造成清单的实际效果不如人意，尽管耗费了大量行政资源，但“清单无用论”思想却在基层有所蔓延。
对此，应引入第三方评估机制，对近年来权力清单制度实施情况进行评估，全面梳理质量短板，努力提高清单质量。一是文本方面，核查权力事项的序号、名称、法律依据、流程图、办理时限、法律责任及联系方式等是否齐备；内容方面，重点评估包括权力事项梳理的完备性，权力分类的科学性，法律依据的准确性，与法律规定的一致性等；落实方面，清单有没有得到遵守，有没有清单之外行权的行为。通过全面评估，为下一步高质量推进权力清单工作提供参考依据。
制度实效由软性效力走向硬性效力
《意见》并未对清单的效力问题作出明确规定，从笔者了解的情况看，权力清单在实践中的约束力还不够强，几乎没有行政机关将权力清单作为执法或行政的依据。当然，行政机关的行为依据应是现行法律法规，但考虑到《意见》规定“行政权力进清单、清单之外无权力”，清单与法律规定是一一对应关系，且清单具有直观明了、可按图索骥的优势，不妨赋予其法律效力，以更好发挥推动依法行政的作用。如果权力清单缺乏硬性约束，就会大大降低这一制度的效力，大量的权力清单被束之高阁，浪费大量的行政资源。
可将权力清单的性质定位为准法律，赋予其一定的法律效力，权力清单既可作为行政机关履行权力或不履行权力的依据，也可作为相对人要求行政机关履行职责或不履行职责的依据。当然，若清单和法律发生冲突时，则依法律行事。权力清单之外的权力事项，政府部门不得实施，除非有法律法规的另行规定。总之，唯有将权力清单由软约束向硬约束转变，才能真正树立起权力清单的权威，也才能让该制度真正助推依法行政。
制度功能由被动清单走向能动清单
权力清单是对行政法律法规的细化和整合，法律如何规定，清单就如何体现，因此权力清单是一种“被动清单”，这种思路是正确的。但由于我国经济社会发展和全面深化改革的步伐较快，如法律规定确已产生明显的滞后性，编制清单时是否可根据实际需要主动做出调整?笔者认为，多数情况下法律对于社会生活有一定的滞后性，但遵从法律是法治的基本要义，被动清单恰恰是法治精神的体现。但这并不是说，面对明显不合理的法律规定，权力清单就应当全面被动接受、无能为力。否则，就显然过于僵化了，也失去了一次制度修正的良好契机。
因此，有必要树立“能动清单”的理念，在编制权力清单时既尊重法律的原本规定，同时也对法律规定做出审示与评估，对于明显不合理或与上位法相冲突的，应当经法定程序向有关机关提出审查建议。其中，法律规定明显不合理的，应由地方人大常委会经法定程序向全国人大常委会法制机构报告；发现行政法规不合理或与法律冲突，应向国务院法制机构报告；发现地方性法规或规章不合理的，向相关地方法制机构报告。相关法制机构有义务做出答复，对确实不合理或违背上位法的规定及时做出解释或修订。这样有利于行政法律体系的完善，从而推动实质性法治的进步，实现改革与法治的和谐统一。
